近日，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（以下简称《意见》）强调，今年基础设施投资增速回落较多，一些领域和项目存在较大投资缺口，亟须聚焦基础设施领域突出短板，保持有效投资力度，形成供需互促共进的良性循环，确保经济运行在合理区间。国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春表示：“《意见》鼓励依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。这是鼓励PPP规范发展的又一重要文件，是PPP规范高质量发展的又一重大利好，PPP在基础设施领域补短板方面将发挥更加积极的作用。”基础建设领域投资是拉动经济增长的重要支撑，是“稳投资”的有力抓手。7月底召开的中共中央政治局会议强调，要“加大基础设施领域补短板力度”。8月以来，地方政府专项债券加快发行，PPP项目库不断充实，资金来源状况正在改善。近日，川藏铁路建设的全面启动和沪苏湖高铁的获批，在基建投资领域掀起了一个小高潮。《意见》指出，要聚焦脱贫攻坚、铁路公路、公路水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、社会民生等重点领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目，并提出加强重大项目储备、加快推进项目前期工作和开工建设等十个方面的配套政策措施，要求各地区、各部门把基础设施领域补短板作为推进供给侧结构性改革、巩固经济稳中向好态势、促进就业和提升国家长期综合竞争力的重要举措，按照职责分工抓好贯彻落实，强化分类指导，层层压实责任，加强沟通协调，形成工作合力，确保各项政策及时落地生效。《意见》明确，规范有序推进PPP项目。鼓励地方依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目；对经核查符合规定的PPP项目加大推进力度，严格兑现合法合规的政策承诺，尽快落实建设条件；积极推动符合条件的PPP项目发行债券、规范开展资产证券化；加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模；规范PPP操作，构建合理、清晰的权责利关系，发挥社会资本管理、运营优势，提高项目实施效率；规范有序盘活存量资产，鼓励采取转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将回收资金用于在建项目和补短板重大项目建设。财政部、发改委PPP双库专家,大岳咨询公司总经理金永祥表示，鼓励民间资本通过PPP模式积极参与基础设施领域项目建设及运营，可以说抓住了当前投资领域的主要矛盾，契合当前中央关于补短板、稳增长的工作要求，有利于稳定基础建设投资规模，有利于稳增长，也为民营经济的发展提供了一个很好的契机。近期，中央连续释放明确信号，要坚持“两个毫不动摇”，为民营企业发展营造良好的法治环境和营商环境，依法保护民营企业权益，鼓励、支持、引导非公有制经济继续发展壮大。为进一步调动民间投资积极性，保持民间投资回稳向好势头，国家有关部委将在交通能源、生态环保、社会事业等领域，集中向民间资本推介了一批符合国家产业政策、前期工作具备一定基础、投资回报机制明确的项目，共1222个，总投资超过2.5万亿元。同时，要求各地要用好PPP模式，重点选择满足经济社会发展需要、决策科学合理、回报机制清晰明确、合同规范、使用者付费为主的项目，健全价格、收费动态调整机制，支持民间资本参与PPP项目。财政部PPP专家、龙元建设集团副总裁颜立群说，《意见》的出台意味着国家层面开始实质性地推进基建补短板，各种措施针对性强，责任到位，希望可以改善地方政府、社会资本、建设方等各类参与方的信心，更希望各类金融机构能切实落实这些政策，对基建补短板给予更实质性的资金支持。他认为，中国的基建还远没有到过剩的阶段，只是在区域、领域间可能存在着不平衡，生态治理、社会民生、农业农村等领域的基建短板不但不能停、不能缓，反而应该尽快做，因为早做百姓早受益。据了解，河北省近日已向社会发布18个2018年传统基础设施领域PPP项目，总投资441.56亿元，明确鼓励和引导民间资本进入能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等传统基础设施领域。来源：中国财经报

在遏制和化解地方政府隐性债务大背景下，政府和社会资本合作（PPP）项目未来支出责任是否属于政府债务时有争议，而最新的《政府会计准则第8号——负债》（下称《负债准则》）则给这一争议划上句号。北京国家会计学院教授崔志娟告诉第一财经记者，根据这一定义，PPP项目的未来支出责任不是政府负债。为了摸清政府家底，编制权责发生制的政府综合财务报告，规范政府负债的确认、计量和相关信息的披露，近期财政部披露了上述《负债准则》，2019年1月1日施行。根据《负债准则》，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。其中现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。崔志娟表示， 要判断是不是政府负债，需要明确两个重要的条件：现实义务且金额能够可靠地计量。基于这两个条件的判断，PPP项目的未来支出责任不是政府负债。她解释，首先，PPP项目是基于社会资本未来提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件，因而，在政府采用社会资本后签订的PPP项目合同，仅仅表明社会资本有权利和义务提供合同中约定的公共服务，但在合同签订时，并未提供公共服务，因而，不具备预期政府经济资源流出的义务；其次，PPP项目的未来支出责任金额并不能够可靠地计量，PPP项目不能约定固定回报，需要根据公共服务的绩效评价结果进行支付，因而，签订合同时并不存在可靠金额的支付义务。部分地方在统计地方政府隐性债务时，将PPP未来支出责任纳入其中，有些官员将PPP未来支出责任理解为隐性债务，在中央三令五申遏制隐性债务增长下，简单地将PPP支出责任等同于隐性债务将遏制PPP发展，不少接受记者采访的PPP人士也非常担忧，而上述负债的会计准则显然可以消除这一担忧。事实上，只有地方政府借PPP模式变相举债产生隐性债务被禁。而规范的PPP模式发展一直得到国务院力推，而且是化解隐性债务的手段之一。比如，近期国务院办公厅印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》中，要求规范有序推进PPP项目。尽管PPP未来支出责任不属于政府负债，但是为了防控财政风险，确保财政可持续性，财政部已经将PPP支出责任纳入监控体系，严控财政承受能力10%的红线，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。对支出占比7%-10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新PPP项目入库。2018年5月，财政部金融司公布的《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》数据显示，经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析，2015-2045年间，需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。其中，已落地项目2921个、总投资4.9万亿元，涉及支出责任4.7万亿元，占支出责任总额的47.5%，年均支出1581亿元。崔志娟表示，PPP项目签订的合同是属于政府的或有经济事项。基于绩效考核的PPP项目支出责任，是政府在签订合同时形成的一项金额不能可靠计量的潜在义务。按照《政府会计准则第8号——负债》规定，这一或有事项需要在表外披露。关于印发《政府会计准则第8号——负债》的通知财会〔2018〕31号党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，各民主党派中央，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：为了适应权责发生制政府综合财务报告制度改革需要，规范政府负债的确认、计量和相关信息的披露，提高会计信息质量，根据《政府会计准则——基本准则》，我部制定了《政府会计准则第8号——负债》，现予印发，自2019年1月1日起施行。执行中有何问题，请及时反馈我部。附件：政府会计准则第8号——负债附件：政府会计准则第8号——负债第一章　总则第一条     为了规范负债的确认、计量和相关信息的披露，根据《政府会计准则——基本准则》，制定本准则。第二条     本准则所称负债，是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。现时义务，是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。第三条     符合本准则第二条规定的负债定义的义务，在同时满足以下条件时，确认为负债：（一）履行该义务很可能导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体；（二）该义务的金额能够可靠地计量。第四条     政府会计主体的负债按照流动性，分为流动负债和非流动负债。流动负债是指预计在1年内（含1年）偿还的负债，包括短期借款、应付短期政府债券、应付及预收款项、应缴款项等。非流动负债是指流动负债以外的负债，包括长期借款、长期应付款、应付长期政府债券等。第五条     政府会计主体的负债包括偿还时间与金额基本确定的负债和由或有事项形成的预计负债。偿还时间与金额基本确定的负债按政府会计主体的业务性质及风险程度，分为融资活动形成的举借债务及其应付利息、运营活动形成的应付及预收款项和暂收性负债。第六条     本准则规范政府会计主体负债的一般情况。其他政府会计准则对政府会计主体的特定负债做出专门规定的，从其规定。第二章　举借债务第七条     举借债务是指政府会计主体通过融资活动借入的债务，包括政府举借的债务以及其他政府会计主体借入的款项。政府举借的债务包括政府发行的政府债券，向外国政府、国际经济组织等借入的款项，以及向上级政府借入转贷资金形成的借入转贷款。其他政府会计主体借入的款项是指除政府以外的其他政府会计主体从银行或其他金融机构等借入的款项。第八条     对于举借债务，政府会计主体应当在与债权人签订借款合同或协议并取得举借资金时确认为负债。第九条     举借债务初始确认为负债时，应当按照实际发生额计量。对于借入款项，初始确认为负债时应当按照借款本金计量；借款本金与取得的借款资金的差额应当计入当期费用。对于发行的政府债券，初始确认为负债时应当按照债券本金计量；债券本金与发行价款的差额应当计入当期费用。第十条     政府会计主体应当按照借款本金（或债券本金）和合同或协议约定的利率（或债券票面利率）按期计提举借债务的利息。对于属于流动负债的举借债务以及属于非流动负债的分期付息、一次还本的举借债务，应当将计算确定的应付未付利息确认为流动负债，计入应付利息；对于其他举借债务，应当将计算确定的应付未付利息确认为非流动负债，计入相关非流动负债的账面余额。第十一条 政府会计主体应当按照本准则第十二条、第十三条的规定，将因举借债务发生的借款费用分别计入工程成本或当期费用。借款费用，是指政府会计主体因举借债务而发生的利息及其他相关费用，包括借款利息、辅助费用以及因外币借款而发生的汇兑差额等。其中，辅助费用是指政府会计主体在举借债务过程中发生的手续费、佣金等费用。第十二条 政府以外的其他政府会计主体为购建固定资产等工程项目借入专门借款的，对于发生的专门借款费用，应当按照借款费用减去尚未动用的借款资金产生的利息收入后的金额，属于工程项目建设期间发生的，计入工程成本；不属于工程项目建设期间发生的，计入当期费用。工程项目建设期间是指自工程项目开始建造起至交付使用时止的期间。工程项目建设期间发生非正常中断且中断时间连续超过3个月（含3个月）的，政府会计主体应当将非正常中断期间的借款费用计入当期费用。如果中断是使工程项目达到交付使用所必须的程序，则中断期间所发生的借款费用仍应计入工程成本。第十三条 政府会计主体因举借债务所发生的除本准则第十二条规定外的借款费用（包括政府举借的债务和其他政府会计主体的非专门借款所发生的借款费用），应当计入当期费用。第十四条 政府会计主体应当在偿还举借债务本息时，冲减相关负债的账面余额。第三章　应付及预收款项第十五条 应付及预收款项，是指政府会计主体在运营活动中形成的应当支付而尚未支付的款项及预先收到但尚未实现收入的款项，包括应付职工薪酬、应付账款、预收款项、应交税费、应付国库集中支付结余和其他应付未付款项。应付职工薪酬，是指政府会计主体为获得职工（含长期聘用人员）提供的服务而给予各种形式的报酬或因辞退等原因而给予职工补偿所形成的负债。职工薪酬包括工资、津贴补贴、奖金、社会保险费等。应付账款，是指政府会计主体因取得资产、接受劳务、开展工程建设等而形成的负债。预收款项，是指政府会计主体按照货物、服务合同或协议或者相关规定，向接受货物或服务的主体预先收款而形成的负债。应交税费，是指政府会计主体因发生应税事项导致承担纳税义务而形成的负债。应付国库集中支付结余，是指国库集中支付中，按照财政部门批复的部门预算，政府会计主体（政府财政）当年未支而需结转下一年度支付款项而形成的负债。其他应付未付款项，是指政府会计主体因有关政策明确要求其承担支出责任等而形成的应付未付款项。第十六条 除因辞退等原因给予职工的补偿外，政府会计主体应当在职工为其提供服务的会计期间，将应支付的职工薪酬确认为负债，除本条第二款规定外，计入当期费用。政府会计主体应当根据职工提供服务的受益对象，将下列职工薪酬分情况处理：（一）应由自制物品负担的职工薪酬，计入自制物品成本。（二）应由工程项目负担的职工薪酬，比照本准则第十二条有关借款费用的处理原则计入工程成本或当期费用。（三）应由自行研发项目负担的职工薪酬，在研究阶段发生的，计入当期费用；在开发阶段发生并且最终形成无形资产的，计入无形资产成本。第十七条 政府会计主体按照有关规定为职工缴纳的医疗保险费、养老保险费、职业年金等社会保险费和住房公积金，应当在职工为其提供服务的会计期间，根据有关规定加以计算并确认为负债，具体按照本准则第十六条的规定处理。第十八条 政府会计主体因辞退等原因给予职工的补偿，应当于相关补偿金额报经批准时确认为负债，并计入当期费用。第十九条 对于应付账款，政府会计主体应当在取得资产、接受劳务，或外包工程完成规定进度时，按照应付未付款项的金额予以确认。第二十条 对于预收款项，政府会计主体应当在收到预收款项时，按照实际收到款项的金额予以确认。第二十一条  对于应交税费，政府会计主体应当在发生应税事项导致承担纳税义务时，按照税法等规定计算的应交税费金额予以确认。第二十二条  对于应付国库集中支付结余，政府会计主体（政府财政）应当在年末，按照国库集中支付预算指标数大于国库资金实际支付数的差额予以确认。第二十三条  对于其他应付未付款项，政府会计主体应当在有关政策已明确其承担支出责任，或者其他情况下相关义务满足负债的定义和确认条件时，按照确定应承担的负债金额予以确认。第二十四条  政府会计主体应当在支付应付款项或将预收款项确认为收入时，冲减相关负债的账面余额。第四章　暂收性负债第二十五条  暂收性负债是指政府会计主体暂时收取，随后应做上缴、退回、转拨等处理的款项。暂收性负债主要包括应缴财政款和其他暂收款项。应缴财政款，是指政府会计主体暂时收取、按规定应当上缴国库或财政专户的款项而形成的负债。其他暂收款项，是指除应缴财政款以外的其他暂收性负债，包括政府会计主体暂时收取，随后应退还给其他方的押金或保证金、随后应转付给其他方的转拨款等款项。第二十六条  对于应缴财政款，政府会计主体通常应当在实际收到相关款项时，按照相关规定计算确定的上缴金额予以确认。第二十七条  对于其他暂收款项，政府会计主体应当在实际收到相关款项时，按照实际收到的金额予以确认。第二十八条  政府会计主体应当在上缴应缴财政款、退还、转付其他暂收款项等时，冲减相关负债的账面余额。第五章　预计负债第二十九条  政府会计主体应当将与或有事项相关且满足本准则第三条规定条件的现时义务确认为预计负债。或有事项，是指由过去的经济业务或者事项形成的，其结果须由某些未来事项的发生或不发生才能决定的不确定事项。未来事项是否发生不在政府会计主体控制范围内。政府会计主体常见的或有事项主要包括：未决诉讼或未决仲裁、对外国政府或国际经济组织的贷款担保、承诺（补贴、代偿）、自然灾害或公共事件的救助等。第三十条 预计负债应当按照履行相关现时义务所需支出的最佳估计数进行初始计量。所需支出存在一个连续范围，且该范围内各种结果发生的可能性相同的，最佳估计数应当按照该范围内的中间值确定。在其他情形下，最佳估计数应当分别下列情况确定：（一）或有事项涉及单个项目的，按照最可能发生金额确定。（二）或有事项涉及多个项目的，按照各种可能结果及相关概率计算确定。第三十一条  政府会计主体在确定最佳估计数时，一般应当综合考虑与或有事项有关的风险、不确定性等因素。第三十二条  政府会计主体清偿预计负债所需支出预期全部或部分由第三方补偿的，补偿金额只有在基本确定能够收到时才能作为资产单独确认。确认的补偿金额不应当超过预计负债的账面余额。第三十三条  政府会计主体应当在报告日对预计负债的账面余额进行复核。有确凿证据表明该账面余额不能真实反映当前最佳估计数的，应当按照当前最佳估计数对该账面余额进行调整。履行该预计负债的相关义务不是很可能导致经济资源流出政府会计主体时，应当将该预计负债的账面余额予以转销。第三十四条  政府会计主体不应当将下列与或有事项相关的义务确认为负债，但应当按照本准则第三十六条规定对该类义务进行披露：（一）过去的经济业务或者事项形成的潜在义务，其存在须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实，未来事项是否能发生不在政府会计主体控制范围内。潜在义务是指结果取决于不确定未来事项的可能义务。（二）过去的经济业务或者事项形成的现时义务，履行该义务不是很可能导致经济资源流出政府会计主体或者该义务的金额不能可靠计量。第六章　披露第三十五条  政府会计主体应当在附注中披露与举借债务、应付及预收款项、暂收性负债和预计负债有关的下列信息：（一）各类负债的债权人、偿还期限、期初余额和期末余额。（二）逾期借款或者违约政府债券的债权人、借款（债券）金额、逾期时间、利率、逾期未偿还（违约）原因和预计还款时间等。（三）借款的担保方、担保方式、抵押物等。（四）预计负债的形成原因以及经济资源可能流出的时间、经济资源流出的时间和金额不确定的说明，预计负债有关的预期补偿金额和本期已确认的补偿金额。第三十六条  政府会计主体应当在附注中披露本准则第三十四条规定的或有事项相关义务的下列信息：（一）或有事项相关义务的种类及其形成原因。（二）经济资源流出时间和金额不确定的说明。（三）或有事项相关义务预计产生的财务影响，以及获得补偿的可能性；无法预计的，应当说明原因。第七章　附则第三十七条  本准则自2019年1月1日起施行。来源：第一财经日报                                                                                  编辑：刘柯彤

近一段时间来，各地发改系统根据中央要求紧急召集各部门梳理、统计和上报“亿元以上项目”(停建、缓建的需写明原因)，但地方积极性并不高；江苏某市原有155个PPP项目，但经发改委根据中央精神严格审查，发现只有14个符合要求。在此情况下，相对应的融资额从近万亿调整减少到1000多亿。“就在9月初，我们正式走完了流程，按中央要求把借的钱结清了。”9月底，江苏某市发改委副主任对21世纪经济报道记者说。借钱的是地方城投平台，放贷的是某政策性银行。贷款总量约30亿元，贷款项目是城市规划中的重大基础设施项目高架桥。提前还款是因为今年7-8月，中央巡视组在例行检查时发现，该市地方债负债率碰触预警红线，因此直接叫停这一项目，并且要求地方政府在第一时间内筹资还款。今年年初，该高架桥项目由地方政府授权地方城投公司代建，是目前当地投资总量最大的基建工程，并和上述政策性银行签订了100多亿元的贷款协议，其中第一期为30亿元左右。据21世纪经济报道记者了解，该市通过出让3个地块筹资还款。不过，考虑到当前形势，这是一次“特事特办，下不为例”。鉴于当前的宏观经济形势，在出口和消费作用有限的情况下，稳投资仍是保持经济平稳健康发展的抓手之一。7月31日的中央政治局会议指出“加大基础设施领域补短板的力度”，7月23日的国务院常务会议亦提出，“加快今年1.35万亿地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效。”但与此同时，坚持不搞“大水漫灌”式强刺激也被反复提及。面对中央释放的“稳投资”信号，在地方债务水平持续被严控的前提下，地方政府如何落实？基建力度能否再次恢复？金融机构如何满足融资平台的合理需求？地方期待操作细则“压力空前。”江苏多个地方政府发展与改革委的负责人对21世纪经济报道记者表示。一方面，中央提出的“三大攻坚战”(防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治)要求严格；另一方面，加大基础设施领域补短板的力度，仍需要精准的资金投入。以上述高架桥基建项目为例，由于地方政府难以吃透“在建基础设施项目”的准确定义，因此，城投平台、金融机构之间怎样配合，是采取积极推进措施还是“稍等片刻”，这对地方政府是个考验。据21世纪经济报道记者了解，近一段时间以来，各地发改系统根据中央要求紧急召集各部门梳理、统计和上报“亿元以上项目”(停建、缓建的需写明原因)，“我们下发了通知，但下面不太愿意把项目报上来，特别是城投公司没有动力。”某东部城市发改委人士表示。从流程看，城市要上报省级，再等待省级意见。但这一梳理和反馈，到底在哪个时间点完成，目前没有具体说明。一位西部地区官员告诉21世纪经济报道记者，当地的公路、民航等传统基建领域的投资高峰期已然过去，当前很多项目进展缓慢的主要原因是配套资金到位不及时。一旦银行贷款量得到释放，当地基建投资增速回升不成问题。但是，从财政角度看，江苏某市财政局预算处人士对21世纪经济报道记者表示，当前有收益的项目较少，而没有收益的项目暂时不能和金融机构合作，必须防止地方债务风险扩大。从实践看，对于没有收益的项目，哪些类别必须保，哪些类别可暂缓，如何分类处置，由于缺少操作细则，故此地方政府采取“观望”态度。“在政策不明朗的情况下，只能继续等待，因此大家宁愿少报。”有发改系统人士表示。事实上，地方财政加杠杆空间较为有限。从记者采访的几个地区来看，财政支出60%-80%要用于最基本的保民生。而财政确保在建项目的资金来源主要是“财政预算、银行贷款、发债”。“根据上级安排，现在财政最大的一笔支出是已投入使用的国家级重点工程过江隧道的还债，每年支出需要大几十亿元。”某国家级新区财政局人士告诉21世纪经济报道记者。至于发债则需要根据负债率来测算，由于负债率有严格限制，因此空间不大。当前，资金能适度宽松只有期待金融机构放贷。记者采访的地方政府人士普遍认为，对存量项目肯定会给予定点和重点支持，但绝不会“冲动”。地方专项债支出加速根据财政部8月中旬对地方专项债发行进度的要求，各地到9月底累计完成新增专项债券发行比例，在原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在当年度10月发行。今年上半年的专项债发行进展并不快。一方面，是2018年度发行初始时间点较晚；另一方面，则是部分地区借新还旧，在城投旧债到期日前发行新的专项债进行替代。同时，最基本的民生支出占比较大，部分挤占了基建支出的比例。目前财政部正在督促地方加快发行地方债。在8月15日的国新办吹风会上，国家发展改革委秘书长、国民经济综合司司长、新闻发言人丛亮表示，加快今年地方政府专项债券的发行和使用进度，盘活财政存量资金，推动在建项目早日建成、收效，这样对于整个杠杆水平和债务水平缓解也有好处。但从技术手段上看，专项债的发行是由省级层面代发，但需求则是由省以下政府自行设计提出。“我们会根据地方经济总量、增速情况、财力水平等指标设定量力而行的项目，然后上报省级相关部门，由省级相关部门根据具体项目再协调核定分配。”某地方发改委人士对21世纪经济报道记者表示。以上述高架桥项目为例，因属省、市政府共同认定的重大基础设施，可以原则上在不影响城市整体规划的前提下，将涉及到的临近土地进行商业开发。换言之，为确保项目的正常推进，该市政府已经使用部分专项债继续建设，只不过从记者的实地采访看，工程进展已不是过去那种“机器轰鸣、日夜赶工”的状态。这种灵活安排专项债的做法已在实践中成为通用。据21世纪经济报道记者了解，江苏多地涉及到的重大基建使用的专项债，并不局限于土储、收费公路和棚改项目。而省级层面为落实中央精神，要求地方就支出进度和项目进展都要进行统一上报和通报，对于落后者在年底考核中“一票否决”。PPP项目上“紧箍咒”21世纪经济报道记者在采访中获悉，在财政系统对财政部PPP项目库进行清理后，国家发改委也着手对今年5月之前纳入PPP项目库的项目进行严格梳理。在以往的实践中，不少PPP项目导致了地方政府的隐性债务增加，但中央明确要求政府不允许新增隐性债务。据了解，各省级部门对PPP项目梳理的牵头单位不尽相同，有发改系统牵头，有财政系统牵头，有同时“双牵头”。江苏某市发改委人士告诉21世纪经济报道记者，全市原有155个PPP项目，但经发改委根据中央精神严格审查，发现只有14个符合要求。在此情况下，相对应的融资额从近万亿调整减少到1000多亿。“我们已把清理的情况依程序上报，但怎么调整，目前还没有收到上级的反馈。”上述发改委人士表示。城投公司是各地PPP项目的主要参与方之一。江苏某市城投集团投融资部总经理助理对记者表示，目前最期待的政策是，过去对融资平台贷款的银行提供转续贷。但农行某分行副行长则告诉记者，从操作层面看，银行对地方隐性债务的标准判断不一，因此不太敢过于“试水”。此外，银行考核中坚决不允许出现“半拉子工程”。对银行来说，并不缺乏投放额度，但地产和城投仍受严格管控。目前较为宽松的放贷项目包括：已落地的PPP项目、棚改购买服务、平台公司有现金流支撑的在建项目、列入国家(省、市)专项规划的重大项目，以及涉及乡村振兴战略的项目(必须有现金流，排除没有收益的基建项目)。不过，尽管各地在加速释放专项债并部分适当用于非公益性项目，但是对基建本身的带动作用有限。有城投企业人士告诉记者，基建投资50%左右来自城投平台，但城投平台目前急切需要银行合理融资。多个城投公司投融资部人士对21世纪经济报道记者表示，其80%以上的资金来源依靠发债，目前已在尝试和银行谈非标合作(成本约在8.8%上下)，并且拉长期限配置，从此前的3年期调整到5-7年。来源： 21世纪经济报道

近期，财政部向各省财政部门发出《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》。该征求意见稿最重要的信息主要有如下两点：1．规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务；2．原则上不再开展完全政府付费项目。征求意见稿提出，规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。那么，亟需明确的问题就是：什么是规范的PPP项目呢？规范PPP项目的九方面要求规范的PPP项目应满足以下条件：（一）主体合规1．政府方签约主体的适格问题PPP项目实施机构，是指与中标的社会资本方签订PPP项目合同的政府方或政府方代表，负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。2．社会资本方主体适格问题PPP社会资本方可以是已建立现代企业制度的境内外企业法人（国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等），也包括银监会大名单内的退出类融资平台公司，但银监会大名单内的监管类融资平台不得作为社会资本方。PPP社会资本方可以是国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业。融资平台公司已完成退出程序并符合上述规定条件的，可以作为PPP的社会资本方参与PPP。未按规定转型的融资平台公司（即监管类融资平台）不得作为社会资本方。（二）客体合规1．规范性要求PPP适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施领域，主要包括市政设施（燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等）、交通设施（公路、铁路、机场、城市轨道交通等）、公共服务（医疗、旅游、教育培训、健康养老等），以及水利、资源环境和生态保护等领域，项目具有投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高等特点。2．判断标准（1）政府负有提供责任政府负有提供责任，是指在消费过程中具有非竞争性、非排他性的公共产品，这类产品在市场机制调节下无法实现资源最优配置，只有政府提供才能实现最优配置，包括向公民免费提供的纯公共产品及向消费者收取一定费用的准公共产品。政府不负有提供义务，不属于公共服务领域的项目，不得采用PPP模式。这一点在财办金[2017]92号也得到明确：不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。（2）适宜市场化运作不涉及到国家机密，市场化运作能够有效提高公共产品供给效率、降低供给成本，适合社会资本长期稳定持续提供。财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》明确：不适宜采用PPP模式实施的项目包括涉及国家安全或重大公共利益的项目。（三）运作方式规范1．规范性要求PPP项目合规的运作方式包括OM（委托运营）、MC（管理合同）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）和ROT（改建-运营-移交）等，但不包括各种形式的BT（建设-移交）模式。2．判断标准无论是OM、MC还是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP项目运作模式的最核心点就是，项目要有“实质性的运营”（Management或Operation），不能缺少实质性运营环节而仅仅是BT（建设-移交）模式。至于《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）提出的“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”，这一点确实与前期的财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）附件PPP项目合同指南规定不符。合同指南提出：项目运营可以委托给专业运营商，根据不同PPP项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。政府付费机制的项目公司可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责；使用者付费机制的项目由于存在较大需求风险，项目公司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商负责。PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务，并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。（四）项目合规手续的规范性要求1．规范性要求大多数PPP项目均涉及到项目建设，如BOT、BOO、ROT等模式，既然涉及到项目建设，就要符合项目建设要求具备项目建设合规手续，如可研、环评、土地等合规手续。同时，涉及国有资产权益转移的存量项目，应按规定履行相关国有资产审批和评估手续。2．判断标准PPP项目的建设手续（可研、环评、土地等项目合规性审批手续），必须按照《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）要求，满足合规性完备性要求。涉及国有资产权益转移的存量项目，应按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）要求，按规定履行相关国有资产审批、评估手续。（五）采购程序的规范性要求1．规范性要求PPP项目整个生命周期包括识别、准备、采购、执行、移交五大操作环节，涉及的规范性要求较多，这一块也是PPP项目最容易出现问题的领域，应严格按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》执行相关流程。同时，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》（财金[2014]113号）对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范。还需要注意的是，《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）明确，已进入采购阶段或执行阶段的项目，未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的不再列为备选项目。2．判断标准当前，很多政府为了支持政府所属融资平台公司转型，采购方式大多直接采取单一来源采购、竞争性磋商等非竞争性采购方式，其实是不符合政策规范要求的。不同采购方式适用于不同采购条件，不能简单的采取单一来源采购方式。采购的环节和条件较为复杂，应执行《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》《政府采购法》等政策规定。（六）风险分配的规范性1．政策要求风险分担，是PPP模式区别于政府部门与社会资本方其它交易形式的显著标志。在PPP模式中，政府部门尽可能地承担自己有管理优势的伴生风险，社会资本会按其相对优势承担较多的具体经营管理风险，最终实现双方风险最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。2．判断标准政府部门应主要承担外部环境风险，社会资本应主要承担项目实施管理风险，项目组织和内部协调的风险主要由双方共同承担。具体来讲就是，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。实操中，不少PPP项目在合同体条款安排上提到项目公司可以将部分或者全部运营工作委托给第三方机构。特别是之前很多PPP项目的社会资本方多为施工企业，不懂运营或者不想运营，于是就顺水推舟将运营外包，在某些领域也出现政府主动要求项目公司把运营委托给自己下属的公司进行运营的情形。（七）绩效挂钩机制的规范性1．政策要求所谓绩效挂钩，就是PPP项目涉及政府付费、财政缺口补助的，应建立绩效评价机制，政府付款不能按照固定金额支付，而应与项目公司提供公共服务的绩效评价结果挂钩，完成得好可以100%甚至奖励，完成不好就要扣减付费。2．存在的问题财办金[2017]92号文明确，政府付费与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的，不得入库。在但在92号文下发前，大部分政府付费项目都没有建立完整的绩效考核，也没有将政府支出与绩效评价挂钩，即使挂钩也是极少部分形式上的挂钩，大部分支出还是固定支出。另外，财政部《PPP项目合同指南》这样规定：在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均应按照最低采购量支付相应价款。（八）两评一案的规范性要求1．政策规范性要求“两评一案”（物有所值评价，财政承受能力论证，项目实施方案）是判断是否适合采取PPP模式的关键，也是作为控制地方政府财政风险的关键屏障（红线中的红线）。因此，“两评一案”必须要经过详细论证并经所属政府财政部门及地方政府审批同意后方可采取PPP模式。2．判断标准作为非政府部门的投资者、金融机构或者相关第三方，判断标准比较简单，主要是看以下两点：“两评”（物有所值评价，财政承受能力论证）是否有论证依据，论证结果是否经所属政府财政部门审查同意并发文批复。“一案”（项目实施方案）是否经所属政府同意并发文批复。3．存在的主要问题实操中，物有所值评价（VFM）相对较为容易，毕竟类比政府方自营都是虚拟的，比较容易论证。对于财政承受能力论证，地方政府的可操作性空间就比较小。不过这个10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分。这为PPP突破10%红线留下了诸多遐想空间，包括社会资本方在内的众多PPP参与方，皆有动力从政府性基金预算中腾挪出更多空间。这样既能继续安排PPP项目上马，同时不触碰一般公共预算支出10%的高压线。（九）项目期限的规范性要求1．政策要求PPP项目期限最短不得低于10年，最长不得超过30年。2．判断标准相对较容易判断，PPP期限在10年和30年之间，但是超过30年的也属于正常。 PPP项目分类及投融资结构图PPP项目公司是为了PPP项目的运作实施而设立的“特别目的载体”（Special Purpose Vehicle，简称SPV）。现有PPP项目公司的股东构成，可分为两类：一是由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）按照市场化运作原则出资设立，负责项目的融资、建设、运营等事项；二是由政府和社会资本共同出资成立，或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构依法参股项目公司，政府和社会资本共同承担PPP项目的全生命周期的各项事宜，确保PPP项目顺利运作实施。PPP项目公司股东构成既可以是仅有社会资本的单一型，也可以是政府和社会资本共同参与的复合型。以下几类PPP投融资结构图，供参考。【1】【2】【3】来源：中国PPP中心

随着财政部对PPP（政府和社会资本合作）项目管理库清理整顿风暴接近尾声，以及近期中共中央政治局会议要求加大基础设施领域补短板的力度，一些银行开始加大对基础设施建设领域投资，而PPP是地方基础设施建设重要载体，部分民企开始感受到项目融资难现象有好转迹象，不过这一问题能否得到根本性好转还有待观察。西部一个做污水处理财政部PPP示范项目的民营上市公司项目副总张先生告诉第一财经记者，去年底财政部集中清理PPP项目，不合规的项目被清退出库，银行等金融机构为了规避风险而停贷。地方政府一直在催工程进度，企业只好用自有资金投入建设。“近期清理结果出来了，我们的项目没有问题，最近银行放开贷款了，资金马上会拨付下来。”另一位做生态环保类的财政部PPP示范项目的民营上市公司项目经理谢先生，也向第一财经记者抱怨项目融资难。虽然自己负责的一个项目被认定为多个中央部委的示范项目，但今年来依然融不到资，项目不得不停工。“政府明确融资成本上限是基准利率上浮20%，而这在当前市场上很难融到钱。最近正在和当地一家银行谈，但动辄上亿的融资谈下来比较艰难，对方可能需要上市公司或地方政府担保，但这几乎不可能。”谢先生说。上述生态环保类PPP示范项目公司总经理胡先生告诉第一财经，最近PPP项目融资有好转迹象，自己所在的上市公司有4个项目拿到了银行贷款。一家主要做PPP项目的上市公司融资业务板块的郭先生告诉第一财经，今年以来PPP项目融资难度确实比之前提升，主要是银行为了防止坏账，对PPP项目的审批越来越严格。不过随着国家鼓励基础设施建设，一些银行也开始表态加大基建投放力度，未来融资难可能会缓解。为了规范野蛮生长的PPP项目，去年11月，财政部公布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，除了通过负面清单严控新项目入库，还对总投资十余万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，在2018年3月底前完成。出于管控风险的需要，一些银行对部分PPP项目贷款有所收紧，尤其是民营企业PPP项目融资受到明显影响。5月，财政部公布了此次清理整顿结果。财政部PPP中心数据显示，截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元，一些央企和民企PPP巨头也牵扯其中。PPP专家、大岳咨询董事长金永祥对第一财经记者称，各地都在整改不规范的PPP项目，尤其是3月底以后不少项目在整改，目前整改已经接近尾声。随着国家还是鼓励规范发展PPP模式，以及近期国家要求加大基础设施建设，对PPP项目的融资在加快解冻中，PPP回暖加速。上月底的中央政治局会议部署了下半年经济工作，明确提出把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，加大基础设施领域补短板的力度。最近，银行也确实逐步加大基础设施领域贷款力度。据媒体报道，工行公司部近期对各分行下发文件，明确要求“推动全行抓住当前政府鼓励投资，特别是基建领域投资的有利窗口期，加大重点区域、优质业务、重大项目资源储备，特别是基础设施、棚户区等领域项目储备”，“原则上公司贷款有效储备不得低于两个季度的投放额度，并做好随时投放的准备，特别是对重大在建工程项目要加快投放”。国家发改委PPP专家张宇告诉第一财经记者，PPP项目贷款确实有好转迹象，自己了解到一个PPP项目最近刚获得国家开发银行的贷款。不过PPP项目是否能获得贷款最终还是看项目本身情况以及社会资本实力。在PPP项目融资获取上，国有企业肯定更有优势。另一家国有银行人士告诉第一财经，该银行一直都很支持合规的PPP项目，只不过目前PPP项目以央企为主，贷款条件低、利率低，在信贷规模有限的背景下银行不愿意放款。在目前鼓励基础设施领域投放下，企业感觉融资有些松动。来源：一财经

继财政部于2017年发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文”）后，近期财政部又下发了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号）（以下简称“54号文”），加强对ppp项目的规范化管理，建立动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。54号文主要针对PPP示范项目库中的前三批示范项目，针对核查中存在问题的173个示范项目分类进行处置，将其分为以下三类：1.将不再继续采用ppp模式实施的项目，调出示范项目名单，并清退出全国PPP综合信息平台项目库。2.将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的项目，调出示范项目名单，保留在项目库，继续采用PPP模式实施。3.对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的项目，抓紧督促整改，于6月底前完成，否则调出示范项目名单或清退出项目库。至于退库后的后续处置工作如何安排呢？54号文明确了基本原则，对尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，应充分做好前期论证，按规定办理入库手续；无法继续采用PPP模式实施的，应当终止实施或采用其他合规方式继续推动；对已进入采购程序或已落地实施的项目，应针对核查发现的问题进行整改，到做合法合规；终止实施的，应当根据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。自92号文要求各级财政部门按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库以来，新项目入库有着严格标准，并对已入库项目开展集中清理，明确项目管理库清理时限。如今，对示范项目的清查则是对PPP项目管理库管理的深化，可见今后项目管理库的管理是一个持续性的监管工作，因此，对PPP项目退库后的法律效力分析是没法回避的一个问题。针对这一问题，我们首先应对PPP项目所处的阶段和终止原因进行分类分析。一、社会资本中选前此时，退库的直接影响最小，因潜在社会资本方的投入较小，尚不涉及融资合同、施工合同，主要是政府方内部行为，同时，尚未完成项目采购，此类退库一般也不会产生太多争议，具体而言：（1）项目长期处于准备阶段，或因项目缺乏吸引力造成始终无法完成投资人选定而停滞。此种情形下，可能是由于项目本身不具可行性、PPP实施方案设计不合理、未进行充分的市场测试，导致项目缺乏竞争力，迟迟无法实现采购，但若项目核心边界条件的确定是由政府方的强势介入制订，则政府方应承担相应后果。（2）政府方决定不采用PPP模式实施该项目，或不再实施该项目。采用PPP模式实施项目流程较为繁琐，政府方出于进度需要等原因，可能通过其他方式例如政府直接投资的形式进行。此外，部分项目地方政府出于优先顺序考虑，主动进行清退，从而腾出财力空间做那些更急需做的PPP项目。（3）因项目不符合政策安排导致的退库。其中可能由于商业属性太强，不适宜采用PPP模式进行，例如商业地产开发项目；也可能由于项目存在固定回报、仅涉及工程建设、无运营内容的项目；已超过地方财政承受能力限额难以继续实施的项目；涉及违规举债等原因造成违反政策规定的项目等。（4）政府方前期工作存在瑕疵导致项目无法继续推进。例如项目涉及大量征地拆迁工作，而前期征地拆迁费用无法解决或是安置无法有序推进；包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。二、社会资本方与政府方签订经本级政府审核同意的PPP合同后发生退库应当注意到是，针对社会资本中标后合同签订前发生退库，由于中标通知书的效力有不同的看法，中标通知书的效力有争议，依据《招标投标法》第45条第2款的相关规定，“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”学术界对招标文件的性质有不同的认识，如将招标文件定义为要约邀请，则承担的法律责任为缔约过失责任，若将招标文件定义为要约，则双方承担的应是违约责任。我们认为，PPP项目与传统的工程合同有一个重要区别，传统的工程合同边界清晰，中标后不得谈判；而PPP项目有法定的确认谈判过程，此时的招标文件在效力上更类似于要约邀请。但为了行文的便利，我们暂将中标通知书认定为对招标人和中标人具有合同约束力。（1）不再采用PPP模式实施因上级政府或本级政府决定，不再采用PPP模式实施（包括涉及信息安全，项目终止，例如温岭市智慧城市一期PPP项目）。此种情况下，不影响合同效力，应当认为是政府方违约，应由政府方就损失承担违约赔偿责任。且无论是上级政府决定还是本级政府决定，都不应将此定义为不可抗力，除非该决定被认为是政策法律变更。（2）未能完成融资导致的退库在PPP项目中，几乎所有项目的融资责任都由项目公司（或社会资本方）承担，且按照92号文的规定，必须按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，因此除资本金以外的融资责任全部由项目公司来承担，在项目公司融资不能时，社会资本方股东应以股东贷款、补充提供担保等形式予以支持。因此，项目公司原因导致该本项目最终未能完成融资而被退库的责任应全部由社会资本方来承担，其应对政府方承担违约责任。（3）前期工作存在问题，项目停止推进导致的退库。若因前期工作原因导致项目无法如期推进，进而导致退库，应以前期工作的责任主体来界定。若是政府方负责的项目前期征地拆迁工作、土地平整工作迟延导致的项目不具备开工建设条件，此时导致的停工、窝工损失、建设期利息等损失及由此造成的金融机构停贷的不利后果均应由政府方承担。若社会资本方负责的前期工作导致的项目无法推动，例如环评、地勘等未能落实到位，造成的退库及直接损失的后果均应由社会资本方自行承担。若双方均对该前期工作负有责任，则未完成前期工作导致项目无法顺利推进进而被退库的后果应由双方按过错程度进行分担。（4）未按要求进行信息公开而被清除出项目库或示范库根据92号文的相关规定，未按规定进行信息公开的，相当予以清退。《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）（以下简称“1号文”）规定，PPP项目信息提供方有实施机构、本级政府、项目公司等，尽管负责公开的主体是各级财政部门，但项目公司和实施机构、本级政府才是相关信息的提供者，未按要求进行信息公开而被清除出项目库会受到1号文的制裁，并不影响合同的有效性，提供信息不真实、不完整、不准确、不及时的一方应主动及时予以修正、补充或采取其他有效补救措施，并向对方当事人承担违约赔偿责任。（5）不符合政策法规要求被退库这一类是此轮退库清查过程中较为常见的情形，例如未建立有效的绩效考核机制、绩效考核挂钩比例不足30%、财政承受能力超过一般公共预算支出10%红线、约定由政府方或指定主体回购社会资本投资本金、弱化或免除社会资本的投资建设运营责任、向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足、以债务性资金充当项目资本金等。此类事由涉嫌违反财政部的规范性文件，因而被严格盯防，但是否就导致了合同无效呢？《合同法》第52条规定了合同无效的相关事由：“有下列情形之一的，合同无效：（1）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（2）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（3）以合法形式掩盖非法目的；（4）损害社会公共利益；（5）违反法律、行政法规的强制性规定。”我们先看第五项的相关规定，“违反法律、行政法规的强制性规定”，是指当事人在订约目的、订约内容都违反法律和行政法规强制性规定的合同。《合同法解释一》第四条对此进行了明确：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”此处对法律和行政法规再次进行了解释，不包含地方性法规、行政规章等，不能任意扩大范围。因此违反财政部、发改委的规范性文件并不必然导致合同无效，退库也只是行政管理的手段，并不能否认合同效力。但是，如果存在其他违反合同法52条情形时，当然会导致合同无效，以违反《招标投标法》规定为例：若“招标代理机构违反本法规定，泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料的，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的”；“依法必须进行招标的项目的招标人向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况的，或者泄露标底的”；“依法必须进行招标的项目，招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的”“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的”；“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的”，都会影响PPP合同的效力。（6）法律政策变更导致退库法律政策变更导致的退库也值得关注。现代法治国家一般均适用“法不溯及既往”原则，即国家不能用当前制定的法律去指导人们过去的行为，更不能由于人们过去从事了某种当时是合法但是现在看来是违法的行为而依照当前的法律处罚他们。这是因为法律具有指引、预测作用，无论是确定的指引还是不确定的指引，都是为人们提供一个既定的行为模式，引导人们依法实施自己的行为；人们也可以预先估计相互间行为的法律后果。而新法颁布之前，并不存在新法提供的既定的行为模式，所以颁布后的新法就不能依据该模式对之前人们的行为去引导。《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”尽管《立法法》并未明确规范性文件不溯及既往，但举重以明轻，规范性文件原则上也不得溯及既往，因此，财政部门后发布的规范性文件不应对此前已落地且完成入库项目进行调整，否则动态调整等原则将蒙上了溯及力的阴影，特别是在执行层面应该保证地方财政对项目库的清理坚守这一原则，把握好尺度，否则对合同的稳定性及投资人、金融机构的冲击是巨大的，也不利于社会的稳定和金融环境的安定。若此类项目被溯及调整出库，产生的损失也应由合同各方共同承担。综上我们不难发现，退库并不当然影响PPP合同的效力，也并不必然造成经济上的损失。但当项目被退库（包括不得入库）后，尽管合同可能仍然有效，但已经难以作为PPP项目进行融资。而PPP项目可融性才是项目成败的重要一步，当建设资金无法落实，只能停工止损，加上因违规导致出库，加剧了项目公司的融资难度，迫使众多退库项目停工止损。其实，加强项目库管理的目的在于防范政府债务风险，严格落实债务风险防范责任，严控地方政府债务增量，而非否认PPP合同的效力。发生退库后，双方应尽快展开协商，或寻求专业咨询机构就项目存在的问题进行分析解决，积极寻找解决之道，就不符合政策法规要求的条款进行再谈判，重新达成合意，重新安排入库，但因退库造成的损失应由双方按各自过错程度进行分担。客观上已经无法继续用PPP模式推进的项目则要认真做好后续管理工作，友好协商，解除合同，同时界定责任，妥善处理政府、社会、企业利益关系，坚决防止发生社会风险和信用风险，避免“硬着陆”。对无法安排相应财政预算来支付在建工程及违约补偿的当地政府而言，可积极寻求发行专项债等方式募集。（转自济邦咨询，原标题《PPP项目退库后合同效力分析及后续处理路径》，PPP资讯整理）

目前，中国呈现未富先老的趋势，医养服务的有效供给和需求不足。要解决这些问题，需要政府与市场共同推动建立医养服务体系，“医养+PPP”模式是推动“银发经济”发展的必由之路。医养结合领域不是短期就能赚大钱、赚快钱的行业，引入PPP模式是希望把社会资本的创新及专业、效率引入到养老服务中，有助于提高养老服务的质量和效率。从政府层面而言，要出台一系列支持政策，结合老年健康服务行业适合长期持有、回报稳定的特点，鼓励社会资本长期投资。没有政府的支持，我国医养结合产业不可能得到可持续发展。要积极推广应用PPP模式，使政府、社会资本，NGO（非政府组织）乃至公民个人都成为合作伙伴，让社会不同主体推动实现医养服务的目标。怎样才能做好“医养+PPP”模式？清华大学公共管理学院教授、医院管理研究员杨燕绥建言，要树立社会化契约精神，防止伪PPP，启动立法程序，规范成本预算和财务；遵循医养服务的规律，重建设、更重运营；明确合作项目建设目标，明确公办民营的分工等。推动PPP模式必须与政府相关部门和相关企业合作。PPP项目必须让技术控制成本，增加运行效率，建立信任机制。“特别是要建立激励机制，让医养服务项目与本地居民和政府建立信任。”他介绍说，新加坡政府建立了保健促进局，机构资金由政府提供，每年有2亿新币的资金，目前已有17年的时间了，较好地促进了医养结合。养老适合采用PPP模式，养老PPP体系成熟后，应从事业单位主导转移到社会资本为主，区别对待硬设施和软服务。我国的投资者更倾向于实现短期收益，但养老行业的效益往往需要长期经营。为此，包括政府、协会、投资者、金融机构等在内的各方，应该理解、细化PPP模式的相关要求，共同打造医养结合的PPP示范项目。免责声明：所载内容来源互联网，微信公众号等公开渠道，我们对文中观点保持中立，仅供参考，交流之目的。部分文章转载前未联系到作者，转载的稿件版权归原作者和机构所有，如有版权问题，请联系我们，我们会第一时间进行处理。

红极一时的环保行业，如今正遭遇资本严冬，彼时的高杠杆扩张，此时却成为了企业发展的绊脚石。日前，在全国工商联环境商会举办的“2018中国环境产业高峰论坛”上，原本安排的第一个对话主题是“产业的重任与担当——打赢污染防治攻坚战”，但是，对话嘉宾却将话题“引偏”了，直接谈起了环保企业遭遇的融资困难、债务违约等问题，立即引发共鸣，整个分论坛的讨论主题也转向了环保企业融资难等问题。从PPP项目单体投资规模快速增大，到今年以来遭遇的融资难，再到债务到期无力偿还而出现债务违约，围绕着现金流，形成了一系列的问题。《每日经济新闻》记者梳理发现，在2017年环保企业中标PPP项目业绩排名的前15位中，至少有5家企业将在今年迎来一轮还债期。多位环保业内人士告诉《每日经济新闻》记者，前期拿PPP项目比较“猛”的一些环保民营企业正面临巨大的资金压力，在国家大力去杠杆，融资难度加大的背景下，一些企业已经与资金充裕的央企、国企洽谈，计划变卖项目资产，甚至是公司股份。行业现状：部分企业将迎来还债期一度被认为是资本市场“宠儿”的环保行业，在环保龙头企业东方园林(002310，SZ)遭遇“发债门”后，似乎一夜间被打回原形。今年5月，北京东方园林环境股份有限公司(以下简称“东方园林”)2018年面向合格投资者公开发行公司债券(第一期)发行结果公告显示，2018年面向合格投资者公开发行公司债券(第一期)(发行规模不超过10亿元(含10亿元)，分2个品种，发行时间自2018年5月17日至2018年5月18日，均为网下发行。品种一最终发行规模0.50亿元，票面利率7.00%；品种二无实际发行规模。这意味着，东方园林原计划发行债券的最大规模是10亿元，但是，最终获得的资金规模仅为5000万元，仅为最大发行规模的二十分之一，一时成为业内关注的焦点。实际上，近年来，东方园林一直是行业布局最快的环保企业之一，据统计，2017年东方园林中标的PPP项目金额高达715.71亿元，稳居环保企业中标业绩榜首。对此，多位环保行业人士告诉《每日经济新闻》记者，东方园林上述发债的事情对环保行业起到了负面影响，作为环保龙头企业发债都发不出去，要么是市场确实没钱了，要么是资本市场对这个行业不看好。它们对融资形势还是太乐观了，正常情况下也不会出现这种情况。桑德集团董事长文一波对《每日经济新闻》记者说：“环保PPP项目大部分都还在建设期，现在的问题是没办法融资，以前环保的概念很热，现在一些金融机构见了环保项目就躲。”据全联环境商会统计，截至2017年底，重点跟踪的一百余家环保上市公司共披露中标项目586个，其中PPP项目351个。中标项目总投资金额接近5000亿元。其中，环保企业中标业绩排行榜前15家企业依次是：东方园林、蒙草生态、碧水源、启迪桑德、铁汉生态、光大国际、首创股份、博天环境、神雾环保、国祯环保、盈峰环境、三聚环保、联泰环保、盛运环保、中国建筑。《每日经济新闻》记者梳理发现，东方园林今年将有近30亿元短期票据到期；蒙草生态年内到期短期贷款约18亿元；国祯环保截至2017年底有息债务36.63亿元，短期债务达到8.3亿元。而神雾环保与盛运环保更是直接出现债务违约。这意味着短期内以上15家企业中，至少有三分之一的企业迎来了较大规模的还债期。原因透视：融资成本大幅上涨如果说东方园林遭遇“发债门”是环保企业融资难的标志性事件的话，那么，神雾环保(300156，SZ)债务违约可认为是该事件发生的前兆。今年3月14日，神雾环保发布关于“16环保债”未能及时兑付回售本息的公告，神雾环保应于2018年3月14日前支付2016年非公开发行公司债券(债券简称：16环保债)的回售本息合计约4.86亿元。截至本公告日，因公司流动资金较为紧张，未能如期兑付“16 环保债”回售本金和利息。两个月后，5月18日，神雾环保发布关于银行贷款逾期的公告，神雾环保于2017年与南京银行北京西坝河支行签订了《人民币流动资金借款合同》，授信额度为人民币10000万元，期限1年。目前该笔贷款已到期，由于公司流动性趋紧，资金短缺，无法按时偿还该笔贷款。截至目前，该笔贷款已逾期。与此同时，神雾环保曝出员工欠薪，且因融资进度未达预期，加之公司2018年上半年流动资金紧张，2018年春节过后胜沃项目未能按期开工建设的问题。环保企业的债务违约问题并未就此中止，紧接着另一家上市公司，*ST凯迪(000939，SZ)7月19日发布《关于公司债务到期未能清偿的公告》，称因资金周转困难，致使部分到期债务未能清偿。截至7月17日，逾期债务共计31.79亿元，占最近一期经审计净资产的比例为29.90%。当日，*ST 凯迪还发了另一份公告称，因公司中票违约、债务舆情等问题引发的信用风险，导致部分债权人向相关法院申请诉前保全等措施，公司账户冻结情况有所增加。母公司账户共有14个账户被冻结，冻结金额30.94亿元，公司旗下共有43家子公司的92个账户被冻结，冻结金额33.10亿元。此外，盛运环保(300090，SZ)在今年上半年业绩预告中介绍，去年底以来，由于公司陷入较大债务危机，流动性严重不足，公司项目建设基本处于停顿状态，营业收入大幅下降，而三项费用同步却有所增长。记者发现，存在自有资金不足、大量逾期未偿还债务的环保上市公司绝非仅限上述几家，蓝天环保等企业同样发布公告坦诚存在相关问题。文一波认为，近年来，环保PPP项目的范围在扩大，体量在加大，需要的资金也越来越多，但是，项目与融资不匹配，融资体系并未建立起来。然而，环保企业融资难最直接的反应就是融资成本大幅上升，金融机构对于环保企业和环保项目也更加挑剔。北京清新环境技术股份有限公司总裁张根华向《每日经济新闻》记者介绍，去年以来环保企业的融资成本明显提高了，去年表内融资成本接近6%，今年上半年超过了6%，7月份以来从一些银行了解到，融资成本起点是7.5%。其实，融资成本能控制在8%左右都是非常好的。文一波称，相比融资成本高而言，让一个环保企业感到无奈的是融不到钱，金融机构对企业和项目更加挑剔了。困境突围：有企业已考虑售卖项目股权“清新环境如果不在资金上有很好的突破，我是不会轻易去碰PPP项目的，未来一个阶段也是这个思路。”在看到很多前期狂热布局PPP项目的公司出现资金压力之后，张根华对于清新环境没有盲目跟风感到庆幸。张根华回忆称：“PPP项目我们不是不愿意做，此前我们内部也有过争执要不要做PPP项目，后来还是决定不做，毕竟PPP项目规模太大了，撬动性太强，一两个项目会直接影响整个的收益，而且收益严重滞后。”但是，在环保PPP项目快速推进的背景下，如何量力而行地追逐优质PPP项目变得更为重要。全国工商联环境商会会长、博天环境集团董事长赵笠钧对《每日经济新闻》记者表示，选择PPP项目，重要的是项目质量，再与强者为伍。通过与资本雄厚的央企合作联合中标环保PPP项目，在为治理提供技术方案上创造价值，通过少量投资资本金，撬动几倍的环保治理市场。“其实PPP最有优势的是央企，不仅融资能力强、融资成本低，关键是这些PPP项目都是工程施质，央企本来就有工程施质的优势，有些环保企业在PPP争夺中，就是因为没有优势而被裹挟进去的”。赵笠钧说，当时还羡慕那些拿了很多PPP项目的公司，现在回头想想也是惊出一身冷汗。前期拿了很多PPP项目的企业，现在面临的融资问题比较大，这个形势短期内不会改变。对存在融资困局的环保企业而言，未来将如何破局呢？北控水务集团有限公司高级副总裁于立国向《每日经济新闻》记者介绍道：“一些民营环保企业已经在和大的央企、国企洽谈出售资产或股份，行业内有一些已经这么做了，但是，目前还没有看到有成功的。”一位不愿署名的国有企业负责人向《每日经济新闻》记者透露，一些环保企业出售资产或股份等现象就发生在这一两个月，一开始遇到融资难的问题，企业也采取了很多自救的方法，但是，越往后越发现那些方法行不通，出售资产或股份对于企业来说无疑是下策，已有一些企业和自己所在的企业在谈收购的事宜。赵笠钧也认为，估计这些企业项目或企业最后都会是大型央企或国企进来接盘，一种方式是卖项目资产，另一种方式是直接卖企业股份。已经有好几家大的环保上市公司在与央企洽谈相关事宜，寻求解决方案。赵笠钧补充说，今年上半年和去年同期相比，环保企业拿到的环保PPP项目数量明显减少，规模也明显变小，现在一些条件不好的项目是没有企业去投标的，这在去年是不可想象的，现在都回归理性了。一些PPP项目甚至在作调整，项目规模投资出现了明显缩水。实际上，通过这轮被动调整，对于整个环保行业而言将是并购重组、做强做大的契机。于立国说：“其实这个行业已经不太健康了，大量小的环保企业存在，最终的效率不高，现在需要一些契机，如果按照现在的状态持续一年到一年半，这个行业将会进行一次比较强烈的洗牌和重组。”来源： 每日经济新闻

近日，福建、江苏、深圳等地相继出台新的政策推进PPP项目发展。其中，提出要加强对PPP项目资金管理规范，严禁借PPP名义变相举债。吉林省财政科学研究所所长张依群对《证券日报》记者表示，加强对PPP项目资金管理规范，说明我国PPP开始逐步走向规范化、制度化的发展轨道。具体来看，福建省财政厅日前公布的《关于进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》提出，各地各部门要杜绝伪PPP项目，严防假借PPP名义，以承诺固定回报、回购安排、明股实债和兜底等违规方式，变相违规举债转化为政府债务风险；江苏省财政厅日前印发《江苏省政府和社会资本合作（PPP）项目入库管理工作规则》明确提出优先入库、从严从紧入库和严禁入库三种具体类型及标准；深圳市日前发布《深圳市政府和社会资本合作（PPP）实施细则》，主要从PPP项目的土地政策、财政政策、金融政策和价格政策等方面提出相应的配套措施，积极促进和稳妥保障PPP项目的规范健康发展。此举促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心，促进深圳市PPP事业长期可持续发展。张依群表示，PPP作为一种新型的项目投资方式，从引进初期的盲目认知，到前几年的膨胀式快速发展，到去年的全面清理规范，再到现在的逐步走上正轨，说明我国对PPP的认识已经从不成熟阶段逐步走向成熟阶段。据PPP有例数据平台统计数据显示，最近两个月，PPP无论从项目成交数量还是投资规模上，都表现出下降趋势。从成交量来看，5月份全国PPP项目总体成交量为188个，环比减少25.1%，同比减少24.8%。6月份，全国PPP项目总体成交量为195个，同比减少39.63%，环比增加1.56%；从成交总额来看，5月份全国PPP项目总体投资规模为1842亿元，环比下降23.7%，同比下降24.2%。6月份全国PPP项目总体投资规模为1798亿元，同比减少62.81%，环比减少3.28%。国家发改委、财政部PPP专家库双库专家，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民表示，从数据上看，PPP在投资规模与投资总量上的整体下降，与2017年出台的一系列管控文件是分不开的，尤其是2017年年底财政部出台的清库政策，更是对政府付费类项目有所限制，这是导致PPP数量整体下降的主要原因。尽管如此，在张依群看来，未来PPP发展仍大有可为。我国各地有许多公共基础设施建设和公益服务领域发展都可以运用PPP模式进行投资运营，而且在很多地方，PPP已经成为缓解地方财政资金压力、解决公共设施建设的重要投资工具，发挥了很好效益。目前，国家正在抓紧PPP立法工作，这对完善PPP项目管理、规范项目运作、提升项目质量效益、防止弄虚作假、增加财政支出责任和支出压力都将发挥重要作用。地方新增债券发行规模扩增 下半年平均每月将发3079亿元■本报记者 包兴安2018年是地方债置换的收官之年。按财政部要求全部置换工作需在8月底前完成，随着债务置换逐渐接近尾声，新增债券将大幅加快发行。中诚信预计，下半年平均每月将发行约3079亿元。数据显示，2018年地方债发行进度明显滞后，上半年全国累计发行地方政府债券1.41万亿元，相比去年同期的1.86万亿元下降24.18%。中诚信国际研究院首席宏观分析师袁海霞认为，地方债发行放缓，除与今年地方债统筹安排较晚有关外，还受“堵后门”政策趋严下地方政府投资意愿转弱影响。2018年财政部对地方债的统筹安排于5月上旬公布，相比前几年，发布较晚对今年全年地方债发行节奏有一定影响。同时，2017年以来防范地方政府债务风险的监管政策密集出台，地方政府“堵后门”政策力度进一步加强，一方面加强对金融机构监管、严禁资金违规流向地方融资平台，另一方面，加大对地方政府违规举债的问责力度。在此背景下，地方政府投资意愿趋弱。据中诚信统计，截至6月底，地方置换债尚有8649亿元待发行，因此，7月份至8月份平均每月预计发行置换债券4325亿元。但考虑到未来可能存在部分待置换债务核减或因债权人不同意置换等情况，剩余地方政府债务按时完成置换的难度较大，置换部分的发行规模可能略小于预期。2018年全年地方政府债到期量为8389亿元，较2017年的2400亿元大幅攀升，其中有较大部分为2015年发行的3年期地方债，扣除上半年已经发行的再融资债券1334亿元，剩余7055亿元，下半年预计平均每月发行再融资债券规模为1176亿元。按新增一般债券和专项债券规模合计来看，2018年地方债新增规模约为2.18万亿元，比2017年的16300亿元增加5500亿元。按新增债券额度全部使用估算，扣除上半年已发行的3328.72亿元，剩余1.85万亿元，下半年平均每月将发行约3079亿元。袁海霞认为，地方政府债务置换“以时间换空间”，通过发行成本较低、期限较长的地方债置换原有的存量债务，对规范地方债务管理、优化债务期限结构、缓释地方政府债务风险有重要意义。来源：证券日报之声

《经济参考报》记者获悉，PPP领域将迎来加强版纲领文件，初稿或于近期完成。业内人士透露，防风险仍为核心，10%红线变动可能性不大，防范地方政府借道基金预算违规操作也是重点方向；同时，将着力加强项目入库管理，第三方机构规范，理清权责分配，完善制度保障。目前正在修订的两份核心文件为2014年底财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113，以下简称“113号文”)以及2015年4月发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号，以下简称“21号文”)。其中，113号文是我国本轮推广PPP模式中出台时间最早、规定事项最完整的政策文件，21号文则为保障政府履行合同义务，有效防范和控制财政风险提供重要支撑。两份文件运行的这三年多，是我国PPP行业高速发展的时期，经历了项目的爆发期，也暴露出一些问题，包括借道PPP变相融资、注重短期利益轻视长期运营，个别地区还出现纯付费的、政府兜底类的“假股真债”等现象。期间，财政部、发改委等部委及许多地方政府相继出台了大量更为细致的规定，针对具体问题作出调整，整顿、清理违规项目，并推进示范项目建设。与此同时，也一直在酝酿纲领性文件的进一步完善。中国财政科学研究院PPP研究所政策研究室主任鄢晓发对《经济参考报》记者透露，针对PPP模式在发展中出现的新问题、新需求，财政部已经开始组织专家修订这两份文件。“市场急需更加规范的纲领性文件，在基础设施和公共服务领域PPP条例未出台之前，这种纲领性文件对市场具有明显的引导作用。”中国财政科学研究院PPP研究所成果转化室主任卓识表示。此次法案修订，财政承受能力10%红线是否有调整备受关注。卓识表示，“10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准(6%-7%)的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的‘上限’，依照总量控制原则，从全国财政收入和支出的全方位通盘进行考虑的，所以10%红线不太可能有变化。”针对很多地方借基金预算，规避10%红线的现象，一家PPP咨询公司负责人说，“土地是地方政府投资项目最重要的资源，利用基金预算进行操作则是地方比较熟练的操作模式。甚至有些PPP项目在一般公共预算里一分钱都没有，全部都在政府性基金预算里，政府以土地等形式进行补贴，规避了10%财政承受能力红线限制。”基金预算不稳定，周期与PPP回报也不匹配，相比一般预算，评估和管理都将更加困难。并且考虑投资人要求的风险溢价，基金预算支出成本将会更高，这无形中加大了政府财政支出责任。因此，如何合理、规范地使用政府基金预算会成为21号文的修订重点之一。鄢晓发指出，对于如何规范政府基金预算在PPP项目中的应用，目前有两个方向，一是把一般公共预算和基金预算统一纳入财政支出能力评估范围并统一管理，这相当于扩大了财政支出的分母基数，会涉及10%比例如何平衡的问题；二是两者分开评估和管理，需要设定以基金预算形式参与PPP的规范问题。不管哪种形式，一些以不合理运用基金预算为手段，变相突破10%红线的行为都将在修订版文件中得到规范。除了继续打好防风险攻坚战，还应该加强对PPP项目入库的管理和规范。卓识建议，参照行政管理和政府信息公开条例，保障项目信息公开，健全信息反馈渠道，进一步加强市场对项目推进和PPP行业发展的信心。下一步，还要加强对PPP咨询机构的管理。卓识表示，PPP行业已经走过了市场的自我调节阶段，政府在PPP咨询市场将会出台更多的干预措施，预计将从行业划分、区域划分、从业人员要求等方面，对PPP咨询机构进行更加规范化的管理。此外，本次文件修订的另一个重点，就是厘清政府和社会资本的权责分配问题。将双方享有的权利和承担的风险更加合理化，同时利用权责机制，促进PPP项目发挥更大的效用，避免资源和资金的浪费。最后，还要从根本上强化制度保障。业内人士表示，积极推进PPP立法，制定PPP项目全生命周期管理制度，加速落实“法律+政策+操作指引+合同”四位一体的PPP制度构建，是确保PPP规范有序推进的重要保障。来源： 经济参考报